16th Assembly of States Parties of the International Criminal Court: The Theme of Cooperation

 

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United Nations Building

As a delegate of the Public International Law and Policy Group, I had the honor of attending the 16th Assembly of States Parties (ASP) of the International Criminal Court (ICC), which took place from December 4-14 at the United Nations’ Headquarters in New York City. In addition to the election of new judges, the most important themes of this year’s ASP included cooperation and whether to add the crime of aggression to the Rome Statute. Some posts have already been published on the latter (see here and here), but as of now, it is unclear which version of the circulated texts on aggression may have been adopted last night. Thus, I plan to report more on the crime of aggression later. This post will focus instead on the topic of cooperation, in the context of this year’s ASP.

 

 

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16th Session of the Assembly of States Parties of the International Criminal Court

States which have ratified the Rome Statute and are thus members of the ICC have a treaty-based duty to cooperate with the court. While some states have routinely carried out this international law obligation, others have not. In particular, several states have failed to execute the ICC’s arrest warrants regarding Sudanese President Al-Bashir. The ICC issued two arrest warrants for Al-Bashir, in 2009 and in 2010, after the Security Council referred the Darfur situation to the court for an investigation in 2005, through Resolution 1593. States which are members of the ICC have a treaty-based duty to execute the court’s arrest warrant by arresting the subject of the warrant if he or she happens to be on their territory. In addition, the Sudan situation was referred to the ICC through Security Council Resolution 1593; in cases of Security Council referral, it may be argued that all states, not only ICC member states, have a duty to cooperate with the court. The text of Resolution 1593 supports this argument:

 

Decides that the Government of Sudan and all other parties to the conflict in Darfur, shall cooperate fully with and provide any necessary assistance to the Court and the Prosecutor pursuant to this resolution and, while recognizing that States not party to the Rome Statute have no obligation under the Statute, urges all States and concerned regional and other international organizations to cooperate fully.

 

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Security Council Briefing on the Darfur Situation (16th Session of the ASP)

Resolution 1593 recognizes that states which are not parties to the Rome Statute do not have a treaty-based duty to cooperate with the ICC, which is why the Resolution itself “urges” all states and other regional and international organizations to cooperate with the court. Thus, according to this argument, all states have a duty to arrest Al-Bashir, in light of Resolution 1593, if he chose to travel to their territory, and to deliver him to The Hague.

 

While several “western” states support this view and have called for all states to cooperate with the ICC by arresting those wanted by the court, many African states reject this view. Al-Bashir has traveled freely to several African countries in the decade following the ICC arrest warrant – most recently to Uganda and South Africa. Many African countries have insisted that heads of state, such as Al-Bashir, have immunity from international criminal prosecutions, and that the ICC arrest warrant against a sitting head of state breaches the international law principle of state sovereignty. The recently negotiated Malabo Protocol, adopted by the African Union in 2014, extends the jurisdiction of the African Court of Justice and Human Rights (ACJHR) to crimes under international law and transnational crimes. The Protocol reflects the view, espoused by many African leaders in the context of the ICC Al-Bashir arrest warrant, that heads-of-state should be immune from prosecution, by including a provision on head-of-state immunity. In addition, many African states have argued that Resolution 1593, which referred the Darfur situation to the ICC, imposes a cooperation obligation only on member states of the ICC, not on non-member states.

 

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United Nations Building

At the ASP, the ICC Prosecutor, Fatou Bensouda, briefed the Security Council on the situation in Darfur. Following Prosecutor Bensouda’s briefing, several states offered comments on the Darfur situation, as well as on the Al-Bashir arrest warrant. Predictably, most western states, including European nations such as France, United Kingdom, Italy, and Sweden, condemned states for not cooperating with the ICC and urged all states to execute the ICC arrest warrant. Additional states which supported this view included Senegal, Ukraine, Japan, Bolivia, Uruguay, and the United States. Other states, predictably, held the opposite view and insisted on head-of-state immunity from ICC prosecution, as well as on state sovereignty. Such states included Ethiopia, Egypt, Sudan, Russia, and China. Finally, Kazakhstan seemed to adopt a middle ground position, by encouraging Sudan to continue to make progress in humanitarian efforts in the Darfur region, and by urging everyone in the international community to respect Sudan’s sovereignty and independence. These Security Council members’ positions, although unsurprising, shed light on the existing geo-political dilemma caused by the ICC arrest warrant of Al-Bashir, as well as on the different states’ positions regarding this issue. In general, western states tend to support the ICC (with the exception of the United States), and in general, most western states have insisted that all states should cooperate with the ICC in the execution of this arrest warrant (including the United States). Sudan, many African states, as well as Russia and China, have criticized the court for its Africa focus, and have argued that the arrest warrant improperly breaches fundamental principles of international law, such as state sovereignty as well as head-of-state immunity. Because of the current Russian and Chinese position on this issue, that Resolution 1593 does not nullify the principle of head-of-state immunity for heads of states which are not members of the ICC and that the international community should respect Sudan’s sovereignty and independence, it seems unlikely that a new Security Council resolution, clarifying the issue of head-of-state immunity, will be voted on this issue.

 

The academic (see here, here,  and here, for example) and International Court of Justice view on the question of head-of-state immunity seems well-established: the principle of head-of-state immunity applies in national proceedings but not before international criminal tribunals (I note the important distinction between two different types of immunity: ratione personae and ratione materiae, which the academic literature cited here clearly addresses, but which this brief post will not go into.  It suffices to say that for the purposes of various states’ arguments on immunity, as described above, the distinction is immaterial). In the Al-Bashir arrest warrant situation, the additional “wrinkle” is the existence of a Security Council resolution, which trumps state sovereignty-based arguments and imposes a duty on cooperation on all states, whether ICC members or not. Thus, the argument espoused by some African states, Russia, and China, at this year’s ASP seems clearly rooted in politics and contrary to established norms of international law.

 

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Le crime d’agression : un nuage de fumée dans l’univers du droit ?

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@Picasso

L’activation de la compétence de la Cour pénale internationale (CPI) à l’égard du crime d’agression a fait l’objet de négociations entre les États Parties depuis le début de la 16ème Assemblée des États Parties à la CPI, le 4 décembre 2014, jusqu’au dernier jour de cet événement annuel, durant lequel le crime d’agression a été activé. Au terme de ces deux longues semaines de négociation, c’est l’occasion de s’interroger sur la nature et les multiples enjeux attachés à cet acte illicite.

Le crime d’agression présente un caractère multiforme au regard de l’ordre juridique international. Il renvoie tant à la responsabilité internationale de l’État en droit international public qu’à la responsabilité pénale individuelle au regard du droit international pénal, tant à la compétence affirmée du Conseil de sécurité dans l’identification d’un acte d’agression au titre de la Charte des Nations Unies qu’à la compétence éventuelle de la CPI en vertu du Statut de Rome et des Amendements de la Conférence de Kampala.

L’agression au regard du droit international public et du droit international pénal

Au regard du droit international public, l’article 2 § 4 de la Charte des Nations Unies a pour ambition la mise de l’agression hors la loi en affirmant que les États « s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ». Si l’agression est le crime de l’État par excellence, depuis 1945, les contours du conflit armé classique opposants les forces armées régulières de deux ou plusieurs États semblent s’estomper en une nébuleuse croissante de conflits qui impliquent des acteurs non-étatiques aux côtés des ceux interétatiques. Ainsi, l’agression serait d’abord un fait internationalement illicite de l’État susceptible d’engager sa responsabilité internationale (voir le projet de la Commission du droit international (CDI) sur la responsabilité internationale des États). Néanmoins, l’État, en tant que personne morale, ne peut agir qu’à travers l’intermédiaire de ses dirigeants et représentants, personnes physiques. Si la personne morale dispose d’une personnalité juridique et que l’État est régi par un principe de continuité allant au-delà des personnes qui l’incarnent, pour pouvoir envisager un fait comme étant celui de l’État, il est nécessaire de procéder au rattachement du fait d’un individu à l’entité abstraite étatique (pour les règles de l’attribution d’un fait internationalement illicite à l’État, voir Projet de la CDI, Chapitre II, art. 4 à 11).

Parallèlement, au regard du droit international pénal, tout individu engage sa responsabilité pénale individuelle en commettant des actes contraires au droit international et plus particulièrement s’il est responsable des crimes internationaux les plus graves. Dès l’adoption du Statut de Rome, l’article 5, d) identifiait le crime d’agression comme un crime relevant de la compétence de la CPI au même titre que le crime de génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre, ces quatre crimes étant identifiés comme les plus graves et touchant l’ensemble de la communauté internationale. Cette expression n’est pas sans rappeler l’obiter dictum célèbre de la Cour internationale de justice (CIJ) dans l’affaire Barcelona Traction dans laquelle la Cour avait affirmé qu’« une distinction essentielle doit en particulier être établie entre les obligations des États envers la communauté internationale dans son ensemble et celles qui naissent vis-à-vis d’un autre État dans le cadre de la protection diplomatique. Par leur nature même, les premières concernent tous les États. Vu l’importance des droits en cause, tous les États peuvent être considérés comme ayant un intérêt juridique à ce que ces droits soient protégés[, ces] obligations [étant] des obligations erga omnes » (§ 33, décision confirmée ici, ici et ici). À titre d’exemple, la Cour renvoyait précisément à l’interdiction des actes d’agression mais également au génocide ainsi qu’à d’autres principes et règles concernant les droits fondamentaux de la personne humaine tels que la protection contre la pratique de l’esclavage et la discrimination raciale (§ 34).

La résolution 3314 (XXIX) de l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) relative à la définition de l’agression a été adoptée par consensus en 1974. Bien que n’ayant pas de portée juridiquement contraignante, elle est considérée comme relevant du droit international coutumier par la jurisprudence de la CIJ. Son article 1er définit l’agression comme «  l’emploi de la force armée par un État contre la souveraineté, l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un autre État, ou de toute autre manière incompatible avec la Charte des Nations Unies, ainsi qu’il ressort de la présente définition ». À la Conférence de révision de Kampala de 2010, les États ont adopté des amendements au Statut de Rome visant à définir le crime d’agression. L’article 8 bis, 1) le définit ainsi comme « la planification, la préparation, le lancement ou l’exécution par une personne effectivement en mesure de contrôler ou de diriger l’action politique ou militaire d’un État, d’un acte d’agression qui, par sa nature, sa gravité et son ampleur, constitue une violation manifeste de la Charte des Nations Unies ». En ce qui concerne la définition de l’acte d’agression et des actes spécifiques constitutifs, qu’il y ait ou non déclaration de guerre, le point 2) du même article renvoie à la résolution 3314 (XXIX) de l’AGNU. Les points de contact et d’interaction entre le droit international pénal et le droit international public sont ainsi cristallisés, le deuxième permettant de compléter le premier.

L’article 25 du Statut de la CPI relatif à la responsabilité pénale individuelle précise en son point 3) bis que « s’agissant du crime d’agression, les dispositions du présent article ne s’appliquent qu’aux personnes effectivement en mesure de contrôler ou de diriger l’action politique ou militaire d’un État ». Ainsi, l’agression ne peut être que le fait des hauts dirigeants et responsables d’un État titulaires d’une responsabilité de commandement au titre d’une organisation hiérarchique de la structure étatique. Néanmoins, le point 4) du même article ajoute qu’ « aucune disposition du présent Statut relative à la responsabilité pénale des individus n’affecte la responsabilité des États en droit international ». Ainsi, l’établissement de la responsabilité individuelle s’affirme comme étant sans incidence sur une éventuelle responsabilité de l’État, celles-ci étant considérées comme distinctes, plutôt que complémentaires. Cette approche semble critiquable en ce qui concerne le crime d’agression, notamment au regard des principes de l’attribution des faits des personnes physiques à l’État codifiés dans le projet de la CDI sur la responsabilité internationale étatique. Si une personne est effectivement en mesure de contrôler ou de diriger l’action politique ou militaire d’un État, il semblerait qu’elle agisse à titre d’organe officiel de l’État, organe de jure ou de facto tel que défini par le droit interne (voir les articles 5 à 11 du Projet de la CDI précédemment cités). Dès lors, en cas d’établissement de la responsabilité pénale individuelle pour un crime d’agression commis par une personne physique répondant à de tels critères, il serait logique d’établir la responsabilité internationale de l’État dans la mesure où l’acte illicite de l’agression lui serait directement attribuable, ces deux types de responsabilité s’inscrivant dans un rapport de complémentarité.

Les conditions d’exercice de la compétence de la CPI à l’égard du crime d’agression

L’article 13 du Statut de Rome dispose que la CPI exerce sa compétence à l’égard d’un des crimes visés par l’article 5 si sa situation est déférée au Procureur par un État partie, conformément à l’article 14; par le Conseil de sécurité agissant au titre du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies ou encore si le Procureur a ouvert une enquête, proprio motu, en vertu de l’article 15.

Au regard de l’article 15 bis, la compétence de la Cour à l’égard du crime d’agression ne pouvait s’exercer qu’un an après l’acceptation des amendements de Kampala par au moins 30 États. La Palestine a été le 30ème État à ratifier ces amendements, rendant ainsi possible l’ouverture des négociations quant à l’activation de la compétence de la Cour à l’égard du crime d’agression lors de l’AÉP16. Le point 4) de l’article 15 bis précise que la Cour peut « exercer sa compétence à l’égard d’un crime  d’agression résultant d’un acte d’agression commis par un État Partie à moins que cet État Partie n’ait préalablement déclaré qu’il n’acceptait pas une telle compétence ». En ce qui concerne un État qui n’est pas Partie au Statut de Rome, la même disposition exclut la compétence de la Cour lorsque le crime a été commis par des ressortissants de cet État ou sur son territoire. Durant les négociations menées dans le cadre de l’AÉP16, le consensus quant à l’activation de la compétence de la Cour à l’égard du crime d’agression a toujours été l’objectif premier, les États ne souhaitant pas avoir recours au vote pour obtenir la majorité qualifiée de 2/3 exigée. À la tombée de la nuit du dernier jour de l’AÉP16, les États ont pu obtenir le consensus nécessaire pour activer le crime d’agression. À ce stade, il apparaît opportun d’apprécier le rôle joué par le Conseil de sécurité dans la constatation d’un acte d’agression au regard du Chapitre VII des Nations Unies et de s’interroger sur l’interaction avec la compétence de la Cour à l’égard du crime d’agression.

La part de l’interprétation dans la constatation d’un acte d’agression par le Conseil de sécurité

En vertu de l’article 24, § 1 de la Charte des Nations Unies, le Conseil de sécurité est investi de la responsabilité principale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Au regard de l’article 39, il lui incombe de constater toute menace contre la paix, toute rupture contre la paix ainsi que la survenance de tout acte d’agression. Comme la définition de l’agression ne lie pas le Conseil qui juge de la qualification en fonction des circonstances de la situation et plus particulièrement en fonction de la gravité de l’acte ou de ses conséquences, conformément à l’article 4 de la résolution 3314, il dispose ainsi d’une entière liberté d’appréciation. Par ailleurs, l’article 39 stipule que le Conseil ne fait que « constater » une situation. Cette « constatation » implique inévitablement une opération de qualification juridique puisque le Conseil dispose d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire au titre du Chapitre VII. Dès lors, la constatation est constitutive puisqu’il n’y a de menace contre la paix, de rupture de la paix ou d’acte d’agression seulement lorsque le Conseil en décide ainsi en l’absence de définitions strictes et générales. Le texte de l’article 39 laisse entendre que la réalité préexistante est simplement à constater par le Conseil, alors que les notions visées font l’objet d’appréciations diverses quant à leur contenu ou à leur sens dans la mesure où ces notions dépendant du contexte et des éléments factuels. Cependant, l’article 24 § 2 fixe des limites générales au pouvoir discrétionnaire du Conseil de sécurité. Il stipule que « dans l’accomplissement de ses devoirs, le Conseil de Sécurité agit conformément aux buts et principes des Nations Unies », à savoir conformément aux articles 1 et 2 de la Charte.

La particularité essentielle de l’article 39 réside dans le fait que l’organe titulaire du pouvoir de qualification est également l’organe chargé de la mise en œuvre de la sanction (articles 41 et 42 de la Charte) mais cela ne veut pas dire qu’à travers la constatation, le Conseil de sécurité porte un jugement sur la responsabilité internationale de l’État ou la responsabilité pénale individuelle, envisagées de manière « subjective », mais un jugement sur la situation objective identifiée. Il s’agit d’une appréciation politique qui ne comporte pas nécessairement de conséquences juridiques puisque le Conseil est l’organe responsable du maintien de la paix et de la sécurité internationales et non l’organe en charge du respect du droit.

L’interaction entre les compétences du Conseil de sécurité et celles de la CPI

En ce qui concerne la CPI, l’article 15 ter, 4) dispose que « le constat d’un acte d’agression par un organe extérieur à la Cour est sans préjudice des constatations que fait la Cour elle-même en vertu du présent Statut ». A contrario, si le Conseil de sécurité qualifie une intervention armée de menace ou rupture contre la paix et non comme un acte agression, la CPI aurait-elle la légitimité et la possibilité d’identifier cette même situation comme étant un crime d’agression ? Cette qualification de la Cour aurait-elle une véritable autorité juridique et recevrait-elle une coopération de la part des États en allant à l’encontre de la constatation du Conseil alors même que ce dernier est investi d’une autorité politique renforcée et d’un pouvoir de coercition au titre du Chapitre VII ? Enfin, la disposition de l’article ne mentionne pas expressément le Conseil de sécurité, mais « un organe extérieur » à la Cour qui pourrait aussi être éventuellement la Cour internationale de Justice qui aurait compétence sur un tel différend interétatique en tant qu’organe judiciaire principal des Nations Unies, pourvu que les États aient accepté de se soumettre à sa juridiction. Il y aurait ainsi un risque de conflits de juridictions, chacune exerçant un pouvoir d’interprétation.

Pour le moment, l’article 15 bis détaille la procédure de déclenchement des poursuites en cas d’un crime d’agression allégué. Le point 6) dispose si le Procureur conclut qu’il existe une base raisonnable pour mener une enquête pour crime d’agression, il s’assure que le Conseil de sécurité a constaté qu’un acte d’agression a été commis par l’État en cause et avise le Secrétaire général des Nations Unies de cette situation. Cette disposition renvoie à une nécessaire et étroite collaboration entre le Bureau du Procureur et le Conseil de Sécurité. Interprétée de manière restrictive, elle semble même subordonner l’ouverture d’une enquête par le Procureur, de sa propre initiative, à une constatation initiale du Conseil qui irait dans le sens de l’existence d’un acte d’agression.

En effet, selon le point 7), si une telle constatation du Conseil a eu lieu, le Procureur peut enquêter sur le crime. Ainsi, le point 8) précise que lorsqu’une telle constatation n’a pas eu lieu dans les six mois suivant la date de l’avis, si la Section préliminaire autorise le Procureur à ouvrir une enquête pour crime d’agression, il peut procéder ainsi, mais à la condition « que le Conseil de sécurité n’en ait pas décidé autrement, conformément à l’article 16 ». Cet article habilite le Conseil à demander un sursis à enquêter ou à poursuivre tout crime pour lequel la Cour est compétente en vertu du Statut, et ce, pendant les douze mois suivant la date d’une telle décision adressée à la Cour dans une résolution adoptée en vertu du Chapitre VII. Par ailleurs, cette demande peut être renouvelée par le Conseil dans les mêmes conditions.

Dans le cadre du crime d’agression, crime politique et crime de l’État qui va à l’encontre de l’interdiction du recours à la force dans la conduite des relations internationales, une telle disposition comme l’article 16 du Statut de Rome semble instaurer un contrôle de la part du Conseil de sécurité à l’égard de la CPI. En effet, un sursis à enquêter ou à poursuivre peut être demandé à un organe juridictionnel, par un organe politique qui a la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale. Ainsi, il semblerait que même si la compétence de la Cour est activée à l’égard du crime d’agression, son exercice restera délicat dans la mesure où les États, en particulier les États membres permanents du Conseil de sécurité, disposant d’un droit de veto, pourront bloquer l’adoption d’une résolution visant à la constatation d’un acte d’agression tout en pouvant démontrer l’existence d’un consensus dans l’adoption d’une résolution sur la base du Chapitre VII en vue de neutraliser l’initiative d’investigations ou de poursuites du Procureur de la CPI. La puissance et les intérêts des États pourront ainsi engendrer éventuellement tant des zones de non-droit qu’une application du droit à géométrie variable orientée envers les États les plus faibles, dont les points de vue seront neutralisés, face à une Cour immobilisée en raison des actions du Conseil de sécurité.

La publication de ce billet et la participation de Silviana à la 16e Assemblée des États Parties dans le cadre du Partenariat canadien pour la justice internationale ont été financées par le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada.

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ICC Assembly of States Parties Symposium: Day 8

Day 8 of the International Criminal Court Assembly of States Parties (ASP) featured a number of important discussions. The morning plenary began with an interactive session on the 20th anniversary of the ICC, including an address by the President of the

President ICC Day 8 Plenary

Photo Credit: CICC

ICC, Silvia Fernández de Gurmendi, who asked the audience to recall the original goals of the ICC and consider how they are still applicable today. In his remarks, William R. Pace, Convenor of the Coalition for the ICC, called upon all supporters of the ICC to recommit to the Court and its mandate. He urged a wide variety of actors – states, NGOs, the ICC, the United Nations, Italy as the host country of the Rome negotiations, academia, etc. – to organize events at the domestic, regional and international levels to seriously take stock of the last two decades, to educate, and look forward to the Court’s next 20 years. The CICC will launch commemorations on 15 February 2018 with a forum and reception in The Hague. A number of states made comments on their hopes for the 20th anniversary, including Estonia on behalf of the European Union, Norway, Philippines, Slovenia, Finland, Andorra, Mexico, New Zealand (calling for more technical assistance to States Parties and those hoping to join), Japan, Canada, Chile, Costa Rica, Senegal, Peru, Uruguay and Korea.

Other sessions of the day were closed and focused on the Court’s 2018 budget, the overarching ‘omnibus’ resolution, the proposed war crimes amendment, and intense negotiations on the activation of the crime of aggression. Day 9 is the final day of the ASP. We will see adoption of ASP resolutions on cooperation, the 2018 Court budget and the omnibus resolution, as well as recommendations to the ICC’s judges on the qualifications to take into account in electing the ICC’s Registrar in March 2018. We may also see a resolution on amendments to the Rome Statute. Of course, all eyes will be on the outcome of the discussions on activation of the crime of aggression.

On Day 8, I was very pleased to organize and speak at a side-event on “Prosecuting Sexual and Gender-based Violence at the Special Court for Sierra Leone”, which will be the subject of a separate post.

Sophie Gagné joins the IntLawGrrls ICC ASP Symposium today with a blog post in French on judge-elect Kimberly Prost. Sophie graduated in 2016 from an Integrated Bachelor in Public Affairs and International Relations (hon.) at Université Laval. She is currently both a full-time LL.M. and part-time LL.B. candidate at Université Laval. Her LL.M. research project, which she is completingPhoto_Sophie Gagne under the supervision of Prof. Fannie Lafontaine and Julia Grignon, is about qualification of the end of armed conflicts by international criminal judges. She participates in the work of the Canada Research Chair on International Criminal Justice and Human Rights, as well as of the Interdisciplinary Centre on Africa and Middle East. Since 2015, she has been working closely with the Clinique de droit international pénal et humanitaire, as well as with the Canadian Partnership for International Justice since its creation in 2016.

Heartfelt welcome, Sophie, to the IntLawGrrls Symposium!

Élection d’une juge canadienne à la Cour pénale internationale : Qui est Kimberly Prost?

Le 5 décembre 2017, lors de la 16e Assemblée des États parties (AÉP) à la Cour pénale internationale (CPI), la juge canadienne Kimberly Prost a été élue au sixième tour de votes. Elle entrera en fonction en mars 2018, tout comme les cinq autres juges nouvellement élus, et ce, pour un mandat de neuf ans. Ce billet en présente un rapide portrait, à la suite d’une rencontre privée qu’elle a généreusement accordée à la délégation du Partenariat canadien pour la justice internationale le 13 décembre 2017, en marge de l’AÉP.

Group Picture Judge Prost

Kimberly Prost est une femme d’exception. Elle nous a raconté avec transparence comment elle en est arrivée, aujourd’hui, à être élue en tant qu’une des 18 juges de la Cour pénale internationale, seule juridiction pénale internationale à vocation universelle de l’histoire. En fait, elle ne s’était jamais imaginée qu’elle deviendrait un jour juge. Révélant qu’elle était jadis timide, elle a fait progresser sa carrière en saisissant les occasions qui s’offraient à elles et en n’hésitant pas à prendre des risques.

Les expériences professionnelles variées de la juge Prost en faisaient d’ailleurs une candidate de choix pour occuper un poste à la CPI. D’abord procureure au Manitoba durant quelques années, elle a ensuite été procureure senior à la Section pour les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité à Ottawa. Elle a ensuite travaillé pendant 10 ans pour le Service d’entraide internationale, où elle a évalué les demandes d’extradition et d’entraide juridique reçues par le Canada. Son expérience la plus pertinente à ses nouvelles fonctions est sans doute celle acquise alors qu’elle était juge au Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY), où elle a siégé sur les affaires Popovic et al ainsi que Tolimir. Bien qu’elle n’eût siégé que sur peu d’affaires, cela demeurait la meilleure manière de se préparer à un éventuel poste de juge à la CPI.

En outre, la juge Prost s’est également fait connaître, au niveau international, alors qu’elle occupait le poste de médiatrice pour le Comité des sanctions contre Al-Qaida du Conseil de sécurité des Nations Unies (voir ici et ici) qu’elle a occupé pendant cinq ans, où elle avait à juger du bien-fondé ou non du maintien d’un individu sur la liste de sanctions du Conseil de sécurité. Au cours de cette période, elle a traité plus de 60 cas. Parmi ceux-ci, celui dont elle semble le plus fière est le cas Abdulrazik, où elle a réussi à faire retirer un homme soudanais de la liste de sanctions malgré une absence de consensus au sein du Comité. Elle nous a expliqué que malgré l’absence de consensus, elle a réussi à faire retirer le nom d’Abdulrazik de la liste, étant donné que le Conseil de sécurité a accordé beaucoup de pouvoir à la personne occupant le poste de médiatrice ou de médiateur. En effet, les deux seules manières de contourner une de ses décisions est soit que le Comité entier vote contre cette décision de la médiatrice, soit que cette décision soit référée au Conseil de sécurité.

La juge Prost nous a également expliqué qu’après la fin de son mandat comme médiatrice en 2015, elle ignorait quelle serait la prochaine étape dans sa vie professionnelle. C’est alors qu’elle a été sélectionnée pour devenir cheffe de Cabinet du Président de la CPI, poste qu’elle a occupé de février 2016 jusqu’à aujourd’hui. Il va sans dire que ces fonctions ont contribué à sa connaissance aiguisée du fonctionnement de la CPI. Il est toutefois difficile de déterminer si ce dernier poste a contribué à son élection ou y a plutôt nui. En effet, dans le cadre de son mandat au Cabinet, il est possible que la juge Prost ait eu accès à des informations sensibles au sujet des affaires en cours, ce qui pourrait potentiellement la placer dans une situation de conflit d’intérêts et l’obligerait à se récuser.

Lors de son élection, la candidate canadienne s’inscrivait dans la « Liste A », soit celle regroupant les candidats ayant une expertise en droit pénal (la « Liste B » regroupant les candidats « ayant une expertise en droit international public »; voir l’article 36 du Statut de Rome). Elle s’inscrivait aussi dans le groupe des femmes et dans le Groupe d’États d’Europe occidentale et des autres États. Sa candidature a été évaluée par la Coalition pour la CPI (CICC), tout comme cinq autres candidats, en tant que candidate « particulièrement bien qualifiée », en comparaison avec les six autres candidats qui ont été évalués comme étant « formellement qualifiés ».

Pour que la représentation soit équitable, les États devaient voter pour au moins un candidat de la liste A et un candidat de la Liste B, pour cinq candidates féminines, ainsi que pour un candidat pour chacun des groupes des États africains, des États de l’Amérique latine et des Caraïbes, ainsi que de l’Asie, et ce, au cours des quatre premiers tours (à l’exception des exigences de vote pour les listes, qui demeurent tout au long du processus de vote, peu importe le nombre de tours). La juge Prost a donc pu être avantagée par l’évaluation reçue de la CICC ainsi qu’en raison de son genre, mais elle a sans doute été légèrement désavantagée en raison de sa région de provenance, ce qui peut expliquer qu’elle ait été élue en cinquième (sur six juges élus), au sixième tour de scrutin.

Election Kim Prost

Il sera intéressant de constater l’apport de la juge Prost en tant que juge de la CPI, elle qui, de par ses expériences, connaît les impératifs non seulement des juges, mais également des procureurs, de la Présidence, voire même de la Défense (son expérience comme médiatrice au Comité des sanctions contre Al-Qaida du Conseil de sécurité des Nations Unies l’ayant sans doute sensibilisée dans ce domaine). Il va sans dire qu’elle est extrêmement qualifiée pour le nouveau poste qu’elle occupera. La délégation canadienne à l’AÉP a bien raison d’être fière.

La publication de ce billet et la participation de Sophie à la 16e Assemblée des États Parties dans le cadre du Partenariat canadien pour la justice internationale ont été financées par le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada.

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SGBV at the Centre of the ASP16 Discussions

As States Parties to the Rome Statute and civil society organizations come together at the annual meeting of the International Criminal Court’s (“ICC”) governing body, the issue of gender justice, and more specifically of sexual and gender-based violence (SGBV), takes centre stage in the parallel meetings. The first week included several events discussing issues of sexual violence, including the investigation of gender-based crimes, and the progress made in gender justice over the last decades.

Legacy Wall

On December 7, the Women’s Initiatives for Gender Justice launched the Gender Justice Legacy Wall to honour 151 individuals who have contributed to raising awareness about violence against women over the past 125 years.

States Parties to the Rome Statute have affirmed the importance of accountability for SGBV crimes as well as the need for greater protection of survivors of sexual violence by making significant contributions to the Trust Fund for Victims specifically earmarked for victims of SGBV. This is not a new item to the agenda; between 2004 and 2016, contributions amounting to almost €5.5 million were earmarked for SGBV victims by UK, Norway, Japan, Estonia, and Andorra. This year, SGBV has remained on the radar with Japan pledging €53,000 and Finland making a multi-year contribution of €800,000 (2017-2020), both earmarked specifically for survivors of sexual and gender-based violence. Although the ICC needs more financial support in this area, the current funding is crucial as reparations are a key component of the justice process.

Nevertheless, no case reaches the reparations stage unless a full and proper investigation has been completed. Hence the need for greater support at earlier stages of the prosecution, and specifically during the investigation. It is for this reason that the decision of the UK to provide £1 million to establish an investigative team that will support domestic justice efforts in Iraq, even if not specifically earmarked for SGBV, is a welcomed and celebrated step in the right direction.

Investigation of sexual violence and gender-based crimes

Two events during the Assembly of States Parties (ASP) have highlighted the necessity for the adequate collection and preservation of evidence in cases of conflict-related sexual violence to ensure successful prosecutions. Both the panel discussion on the Professionalization of the Investigation of International Crimes organized by Justice Rapid Response and the event on Accountability for Sexual and Gender-Based Crimes organized by the Centre for International Law Research and Policy addressed the challenges inherent to the investigation of such crimes, such as the quality of evidence collected, and the importance of recognizing the needs of victims and survivors.

With respect to the quality of the evidence collected, if investigations are done incorrectly, the flawed results can pose a significant challenge to subsequent prosecutions. Justice Rapid Response advocates for the identification, collection, and preservation of information that is beyond reproach, hence the need for working with experienced professionals that have received adequate training in sexual violence. JRR recruits and provides rigorous training for a readily available SGBV Justice Experts Roster, including but not limited to regional professionals with legal, investigative, human rights, forensic, and gender expertise. The short documentary “Evidence of Hope”, which was screened at the event, showcases the importance of high quality and timely investigations of SGBV, as well as the role of JRR’s Experts Roster.

The Commission for International Justice and Accountability corroborates the need for a dedicated and specialized unit for the investigation of SGBV crimes. This is a well-established practice that has notably been embraced by the IIIM and other institutions. Indeed, UN Security Council Resolution 2379 establishes an investigative team to collect, preserve, and store evidence of acts that may amount to war crimes, crimes against humanity and genocide by Da’esh in Iraq, which is a welcomed development in the fight against impunity. This reinforces the fact that individuals who collect evidence and who will ensure its reliability need to have the appropriate training and qualifications in SGBV so as to uphold the integrity of the investigation and the credibility of the subsequent judicial proceedings.

Cards

70% of cases at the ICC involve sexual and gender-based crimes, and among the 13,800 victims participating in the proceedings, 1,800 are survivors of sexual and gender-based crimes.

Finally, the interests of survivors need to be fully recognized at every step of the justice process, including the investigation stage. To do so, investigators must balance the probative value of the evidence collected with the potential harm that may be sustained by the survivor during this process. The process should be survivor-centred, and prosecutions should rely less on survivor testimony and instead broaden the evidentiary basis of such crimes. The Commission for International Justice and Accountability spoke of cases where Yazidi women who had survived sexual violence had given their statement up to six times to UN personnel, NGOs representatives, and local authorities. This repetition of statements not only risks endangering the prosecution itself, but it also re-traumatizes the survivors. Hence, prosecutors should rely on more types of evidence, including background analysis, documentation on military structures, and patterns of evidence.

In sum, the discussions taking place at this year’s Assembly of States Parties provide unique insight into best practices for the investigation of SGBV crimes and for their subsequent prosecution in national, regional or international tribunals. The ASP offers an important space to share strategies and allows for the development of concerted efforts towards greater accountability for international crimes. Consequently, we look forward to attending tomorrow’s event on “Prosecuting Sexual and Gender-Based Violence at the Special Court for Sierra Leone” hosted by the Permanent Missions of Canada and Sierra Leone,  UN Women and the Canadian Partnership for International Justice, and to pursue these crucial discussions.

This blog post and Isabelle’s attendance to the 16th Assembly of States Parties in the framework of the Canadian Partnership for International Justice was supported by the Social Sciences and Humanities Research Council of Canada.

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ICC Assembly of States Parties Symposium: Day 7

The official schedule of Day 7 of the International Criminal Court Assembly of States Parties (ASP) included the presentation of reports by Coordinators and the introduction of draft resolutions – a signal that we are entering the final days of the ASP. As well, States Parties participated in a closed Working Group discussion on the budget, as well as a (lengthy) closed evening discussion on the activation of the crime of aggression.

While not formally part of the ASP, much attention was focused on the Prosecutor’s 26th report to the United Nations Security Council on the situation in Darfur, Sudan. TheProsecutor UNSC Security Council referred the Darfur situation to the ICC in 2005, through Resolution 1593, but has done little to assist the ICC since that time, while still requiring her to report twice yearly on the Court’s progress in the related cases and investigations. The Prosecutor’s frustration was evident. She expressed deep concern regarding States Parties’ inaction on arresting Sudan’s indicted President, and the Security Council’s inaction both on funding the ICC’s Darfur investigation and in dealing with states failing to cooperate with the Court.

The Prosecutor highlighted the argument made by some states that the law is unclear about their obligation to arrest and surrender a sitting Head of State. She rejected these arguments: “For those who may have entertained doubts about the legal obligations of States Parties and the Republic of the Sudan to arrest and surrender Mr. Al Bashir, all such doubts have since been dispelled following the decision of Pre- Trial Chamber II of the 6th of July, earlier this year … The Chamber found that South Africa failed to comply with the Court’s request to arrest and surrender Mr. Al Bashir, contrary to the Rome Statute, and that this failure prevented the Court from exercising its functions and powers under the Statute … there can be no justification for States Parties to fail to arrest a suspect against whom an ICC warrant of arrest has been issued, irrespective of that person’s official status.”

She concluded by saying that it is her Office’s hope “that this Council will do its part to enforce decisions by the Court in relation to situations which the Council itself has referred to the Court.  This specific inter-institutional role is clearly envisaged by the Rome Statute and codified, as negotiated during the Rome Conference, which also saw the participation of permanent members of the Council.”

Tomorrow, the ASP will begin with a plenary meeting to plan for the 20th anniversary of the Rome Statute. Closed meetings on the budget and on the activation of the crime of aggression will continue. Informal consultations on the ‘omnibus’ resolution will resume, for adoption on the last day of the ASP.

I am pleased that Isabelle Jacovella Rémillard joins us today to contribute a post on side-events at the ICC ASP focused on sexual and gender-based violence.

Isabelle is a Project Coordinator at theIJR-Portrait-Copy Canadian Centre for International Justice (CCIJ). She earned her Bachelor’s degree in Conflict Studies and Human Rights at the University of Ottawa and her double degree in civil law and common law at McGill University. She also holds a professional certificate in Disaster and Humanitarian Response from the McGill Humanitarian Studies Initiative.

Prior to working at CCIJ, she was involved in immigration and refugee law work, both as the Coordinator of the Oppenheimer Chair in Public International Law, where she worked alongside the United Nations Special Rapporteur on the Human Rights of Migrants, and at Solidarity Across Borders, where she provided assistance to asylum seekers.

As the Project Coordinator of the Community Engagement in International Justice project, Isabelle coordinates the implementation of the project, which includes new multimedia that showcases CCIJ’s clients and their access to justice efforts. She is also responsible for coordinating CCIJ’s digital outreach and organising legal education workshops with affected communities as part of this project.

 Heartfelt welcome, Isabelle, to the IntLawGrrls ICC ASP Symposium!

The difficult achievement of the fight against impunity in Mali

As part of the 16th ASP of the ICC, the side-event entitled Cinq ans après la crise de 2012: quelles avancées dans la lutte contre l’impunité au Mali? (Five years after the 2012 crisis: what are the developments in regard to the fight against impunity in Mali?) took place on 11 December 2017. This side-event was organised by Canada, Association malienne des droits de l’Homme (AMDH), Coalition malienne pour la Cour pénale internationale (CMCPI), Fédération internationale des droits de l’Homme (FIDH) and Lawyers Without Borders Canada (LWBC).

Two major events led to the 2012 crisis in Mali. Firstly, a rebellion took place in North Mali and, consequently, armed groups seized power. Secondly, former President Touré was ousted as a result of a coup d’État organized by a military junta on 22 March 2012. Following those events, the situation in Mali deteriorated, resulting in serious crimes and violations of human rights (FIDH, Crimes de guerre au Nord-Mali). Peace and security in the country were profoundly affected. Civilians – especially women and children – bore the brunt of the unrest.

Mali, as a State Party of the International Criminal Court, referred the situation to the Prosecutor, in accordance with article 13(a) of the Rome Statute of the International Criminal Court. The referral focused on “alleged war crimes committed since January 2012 mainly in three northern regions of Gao, Kidal and Timbuktu, with incidents also occurring in the south in Bamako and Sévaré” (Situation in the Republic of Mali, ICC-01/12). Among others, incidents of rape, torture and enforced disappearances, as war crimes, were reported.

At the moment, the Al Mahdi case is the sole ICC trial that has been held relating to this situation. On 27 September 2016, Al Mahdi was found guilty of war crimes for intentionally directing attacks in 2012 against historic monuments and buildings dedicated to religion (The Prosecutor v. Ahmad Al Faqi Al Mahdi, ICC-01/12-01/15).

Despite the fact that the conviction of Al Mahdi represents a success, many activists, organisations and scholars underlined the absence of representation and consideration of the harms suffered by the civilian population, in particular harms directed against women and girls who experienced sexual and gender based violence (SGBV). They are calling on the ICC to increase its investigative scope in Mali to give access to justice for victims of these crimes. Indeed, pursuant to the Policy Paper on Sexual and Gender-Based Crimes, the Office of the Prosecutor should integrate SGBV crimes in both preliminary investigations and prosecutions. Moreover, according to the complementarity principle, Malian institutions should address these issues as well.

In 2013, the United Nations Security Council (UNSC) created the United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA), pursuant to UNSC Resolution 2100. On 29 June 2017, its mandate was extended under UNSC Resolution 2364. The principal function of MINUSMA is to support the political process in Mali and the implementation of the Peace and National Reconciliation Agreement. According to this agreement, Parties reiterated their attachment, in particular, to national unity, rejection of violence as a political tool, respect of human rights, human dignity and fundamental freedoms and fight against impunity.

The UNSC intervention in Mali must be accompanied by humanitarian and development measures. Organisations such as AMDH, CMCPI, FIDH and LWBC, are currently working in Mali. They aim to reinforce capacities of civil society in regard to the fight against impunity and the quest for peace and justice for the victims. Prevention of the upsurge of violence, reconciliation of communities and reinforcement of the dialogue between communities and political leaders are also issues which preoccupy those organisations. They also give priority to implementing access to justice for victims, which is inherent to the success of the fight against impunity. In this regard, justice is essential to the achievement of the peace process.

As previously mentioned, women had been particularly victims of SGBV during the Malian conflict. In Gao, Tombouctou and other remote areas, rapes, collective rapes and acts of sexual violence were committed in particular by combatants of armed groups, including the Movement for the Liberation of Azawad (MNLA). Among others, Human Rights Watch (HRW) reported the testimony of a fourteen-year-old girl who was raped repeatedly by six rebels over four days (HRW, Mali: War Crimes by Northern Rebels). The fight against impunity in regard to the perpetrators of SGBV in Mali is crucial in the search for justice by these women and girls, as well as their family and community.

Access to justice for victims of SGBV is an important, but challenging, issue. SGBV crimes have occurred in remote areas, making the collection of evidence and witness statements difficult. Moreover, crimes of SGBV are more generally underreported and testimonies of these crimes are sometimes difficult to collect. In this regard fear, shame, public exposure and the social and cultural context are among the challenges faced by victims of SGBV.

Mali is still an insecure country facing security problems and crisis, and thus transitional justice – through the ICC – is taking place in an unstable context. It is therefore relevant to support the implementation of a sustainable reconciliation in regard to the situation in Mali and the pursuit of the fight against impunity, which includes criminal prosecutions against the perpetrators of the most serious crimes, as SGBV crimes. Victims and survivors deserve and need access to justice and reparations, including through the work of AMDH, CMCPI, FIDH and LWBC. It is also relevant in regard to post-conflict reconstruction, reconciliation and the peace process. However, the absence of political will of the Malian institutions constitutes a major barrier in regard to implementation and achievement of the fight against impunity in Mali.

This blog post and Geneviève’s attendance to the 16th Assembly of States Parties in the framework of the Canadian Partnership for International Justice was supported by the Social Sciences and Humanities Research Council of Canada.

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