L’adoption par consensus de la résolution en vue de l’activation de la compétence de la Cour pénale internationale à l’égard du crime d’agression

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Plusieurs représentants des Etats Parties en consultation avec les Vice-Présidents lors de la session plénière visant à l’adoption de la résolution relative à l’agression.

L’activation de la compétence de la Cour pénale internationale (CPI) à l’égard du crime d’agression a fait l’objet de longues négociations tout au long de la 16ème Assemblée des États Parties (AÉP) qui a eu lieu au siège des Nations Unies, à New York, du 4 au 14 décembre 2017. Après de vifs débats et discussions, la résolution ICC-ASP/16/L.10* en vue de l’activation de la compétence de la Cour à l’égard du crime d’agression a été adoptée par consensus, tard dans la nuit du 15 décembre. Cette contribution vise à rendre compte de quelques positions des États qui ont été exposées tant dans le débat général que lors de l’adoption par consensus de la résolution.

Dans le cadre du débat général, les Pays-Bas ont réitéré leur engagement et leur soutien à la Cour en soulignant que la lutte contre l’impunité était la pierre angulaire du système institué par le Statut de Rome. En ce qui concerne le crime d’agression et l’activation de la compétence de la Cour, les Pays-Bas ont fait valoir que les amendements de Kampala constituent une victoire historique contre l’impunité et que cette AÉP a la chance de pouvoir, à nouveau, écrire l’histoire en consolidant le message porté par Nuremberg, soit celui du triomphe contre la barbarie et de l’égalité devant de la loi. Le Liechtenstein et la Slovénie ont exprimé des positions dans le même sens.

Les Philippines, tout en réaffirmant que la CPI est une Cour de dernier ressort, ont souligné la nécessité de renoncer à la guerre comme moyen de conduite de la politique en soutenant l’activation de la compétence de la Cour à l’égard du crime d’agression et de la guerre afin de se conformer aux obligations découlant de la Charte des Nations Unies, dont l’article 2, § 4, prohibe l’usage de la force dans la conduite des relations diplomatiques.

Le représentant du Costa Rica a rappelé qu’à un an du 20ème anniversaire du Statut de Rome, le fondement de la CPI a été le fondement de l’empire du droit, présentant la Cour comme une institution de valeur exceptionnelle et non comme une organisation internationale de plus. En effet, la figure de la Cour s’avère indispensable aujourd’hui et dans le futur pour sanctionner, en dernier ressort et dans le respect du principe de complémentarité, les crimes internationaux les plus graves. Ainsi, pour le Costa Rica, l’activation du crime d’agression, la garantie de l’indépendance judiciaire de la Cour et du respect du Statut de Rome doivent avoir un caractère dissuasif en vue de la protection des États qui n’ont pas les moyens de repousser une agression armée. C’est pour cela qu’une CPI renforcée répond au besoin de garantir la paix et la sécurité internationales, le Statut de Rome devant être l’instrument suprême pour éradiquer le crime d’agression conformément à la Charte des Nations Unies.

La Suisse a rappelé aux États les engagements pris au titre de la Charte des Nations Unies et a souligné le besoin de renforcer l’interdiction du recours à la force dans les relations interétatiques, en félicitant le Panama qui a été le 35ème État à ratifier les Amendements de Kampala. Si, en 1998, les États sont parvenus à un accord pour inclure dans la compétence de la Cour « le crime des crimes » et qu’en 2010, un accord a été trouvé en vue de la définition de l’agression, il apparaissait essentiel, en 2017, de déterminer l’étendue de la protection des victimes potentielles d’une agression. La représentante suisse a mis l’accent sur la dépendance des petits États du respect de l’ordre international, face à des États puissants qui ont les moyens d’assurer leur propre défense et de faire valoir leurs intérêts, en rappelant que cette décision historique de l’activation revenait à privilégier l’État du droit ou le règne du pouvoir.

Le Botswana, premier État africain à avoir ratifié les Amendements de Kampala, a apporté également son soutien à l’activation du crime d’agression en estimant que l’entrée en vigueur de la compétence de la Cour constituerait un énorme pas dans la progression de la justice pénale internationale grâce à la criminalisation de l’usage de la force illégal pouvant être sanctionné de manière pénale. Dès le débat général, l’État indépendant des Samoa a exprimé sa déception et son découragement de voir le peu de soutien de la part des États à l’égard du crime d’agression et leur volonté de négocier a minima l’activation de la compétence de la Cour à travers les négociations et les discussions.

Les divergences entre les États petits en faveur d’une pleine et entière activation de la compétence de la CPI à l’égard de l’agression, et les États puissants favorables à une activation limitée, se sont reflétées au moment des discussions visant à l’adoption de la résolution finale, bien que tous les États aient manifesté leur souhait en vue d’une adoption par consensus, redoutant le recours au vote.

Tout au long de l’AÉP, les réunions des groupes de travail ont été fermées au public et les débats de la journée de clôture se sont déroulés à huit-clos. Les deux propositions de résolution soumises par la représentante de l’Autriche, en charge de mener les négociations, ont toutes les deux été rejetées par les États. C’est finalement la Vice-Présidence qui a soumis la proposition de résolution finale en soulignant que ce texte n’était pas ouvert à une renégociation. Le texte a été simplement revu en raison d’une erreur substantielle dans un des paragraphes opérants. Cependant, avant son adoption par consensus, de nombreux États ont laissé transparaître leurs inquiétudes, fait valoir plusieurs points de vue et ont tenté de modifier la version finale du texte.

La position de l’État de Palestine exprimée dans le débat général résume assez bien le point de désaccord fondamental, à savoir l’exclusion de la juridiction de la Cour à l’égard du crime d’agression si celui-ci a eu lieu sur le territoire ou à l’égard des nationaux d’un État Partie au Statut de Rome qui n’a pas ratifié les amendements de Kampala et a choisi l’opt-out. Le représentant de la Palestine a pointé le fait qu’il s’agissait d’accorder l’immunité des nationaux et territoires de certains États, en instaurant le régime le plus restrictif pour un crime international. Il était particulièrement en faveur d’une activation consensuelle mais non d’une activation négociée en imposant le consentement nécessaire pour que les nationaux d’un État puissent être traduits devant la CPI et non d’une manière qui n’assure pas une protection suffisante aux États vulnérables. C’est pourtant seulement de cette manière et avec une telle clause que le consensus a pu être trouvé parmi les États, clause figurant au § 2 de la résolution finale ICC-ASP/16/L.10*.

Les défenseurs de cette clause dont le Canada, le Mexique, l’Espagne, le Venezuela, la France, le Royaume-Uni et le Japon souhaitaient également que le § 3 de la résolution réaffirmant les articles 40, § 1, et 119, § 1, du Statut de Rome relatifs à l’indépendance judiciaire des juges de la CPI soit déplacé de cette partie opérative au dernier paragraphe du Préambule. Ces États ont tenté d’imposer cette modification comme nécessaire pour parvenir au consensus. Néanmoins, plusieurs interventions des représentants des États opposés à cette ultime modification et renégociation de la résolution présentée comme finale par la Vice-Présidence de l’Assemblée, ont souligné l’indispensable indépendance judiciaire dont les juges doivent disposer dans l’exercice de leurs pouvoirs et ont fait valoir leur incompréhension à l’égard de la réticence de réaffirmer avec force ce principe fondamental dans le domaine de la justice. Ainsi, après plusieurs discussions et derniers temps de réflexion, cette demande de modification a été rejetée par le Vice-Président et la résolution a pu être adoptée en l’état, par consensus.

 

La publication de ce billet et la participation de Silviana à la 16e Assemblée des États Parties dans le cadre du Partenariat canadien pour la justice internationale ont été financées par le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada

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Le crime d’agression : un nuage de fumée dans l’univers du droit ?

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@Picasso

L’activation de la compétence de la Cour pénale internationale (CPI) à l’égard du crime d’agression a fait l’objet de négociations entre les États Parties depuis le début de la 16ème Assemblée des États Parties à la CPI, le 4 décembre 2014, jusqu’au dernier jour de cet événement annuel, durant lequel le crime d’agression a été activé. Au terme de ces deux longues semaines de négociation, c’est l’occasion de s’interroger sur la nature et les multiples enjeux attachés à cet acte illicite.

Le crime d’agression présente un caractère multiforme au regard de l’ordre juridique international. Il renvoie tant à la responsabilité internationale de l’État en droit international public qu’à la responsabilité pénale individuelle au regard du droit international pénal, tant à la compétence affirmée du Conseil de sécurité dans l’identification d’un acte d’agression au titre de la Charte des Nations Unies qu’à la compétence éventuelle de la CPI en vertu du Statut de Rome et des Amendements de la Conférence de Kampala.

L’agression au regard du droit international public et du droit international pénal

Au regard du droit international public, l’article 2 § 4 de la Charte des Nations Unies a pour ambition la mise de l’agression hors la loi en affirmant que les États « s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ». Si l’agression est le crime de l’État par excellence, depuis 1945, les contours du conflit armé classique opposants les forces armées régulières de deux ou plusieurs États semblent s’estomper en une nébuleuse croissante de conflits qui impliquent des acteurs non-étatiques aux côtés des ceux interétatiques. Ainsi, l’agression serait d’abord un fait internationalement illicite de l’État susceptible d’engager sa responsabilité internationale (voir le projet de la Commission du droit international (CDI) sur la responsabilité internationale des États). Néanmoins, l’État, en tant que personne morale, ne peut agir qu’à travers l’intermédiaire de ses dirigeants et représentants, personnes physiques. Si la personne morale dispose d’une personnalité juridique et que l’État est régi par un principe de continuité allant au-delà des personnes qui l’incarnent, pour pouvoir envisager un fait comme étant celui de l’État, il est nécessaire de procéder au rattachement du fait d’un individu à l’entité abstraite étatique (pour les règles de l’attribution d’un fait internationalement illicite à l’État, voir Projet de la CDI, Chapitre II, art. 4 à 11).

Parallèlement, au regard du droit international pénal, tout individu engage sa responsabilité pénale individuelle en commettant des actes contraires au droit international et plus particulièrement s’il est responsable des crimes internationaux les plus graves. Dès l’adoption du Statut de Rome, l’article 5, d) identifiait le crime d’agression comme un crime relevant de la compétence de la CPI au même titre que le crime de génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre, ces quatre crimes étant identifiés comme les plus graves et touchant l’ensemble de la communauté internationale. Cette expression n’est pas sans rappeler l’obiter dictum célèbre de la Cour internationale de justice (CIJ) dans l’affaire Barcelona Traction dans laquelle la Cour avait affirmé qu’« une distinction essentielle doit en particulier être établie entre les obligations des États envers la communauté internationale dans son ensemble et celles qui naissent vis-à-vis d’un autre État dans le cadre de la protection diplomatique. Par leur nature même, les premières concernent tous les États. Vu l’importance des droits en cause, tous les États peuvent être considérés comme ayant un intérêt juridique à ce que ces droits soient protégés[, ces] obligations [étant] des obligations erga omnes » (§ 33, décision confirmée ici, ici et ici). À titre d’exemple, la Cour renvoyait précisément à l’interdiction des actes d’agression mais également au génocide ainsi qu’à d’autres principes et règles concernant les droits fondamentaux de la personne humaine tels que la protection contre la pratique de l’esclavage et la discrimination raciale (§ 34).

La résolution 3314 (XXIX) de l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) relative à la définition de l’agression a été adoptée par consensus en 1974. Bien que n’ayant pas de portée juridiquement contraignante, elle est considérée comme relevant du droit international coutumier par la jurisprudence de la CIJ. Son article 1er définit l’agression comme «  l’emploi de la force armée par un État contre la souveraineté, l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un autre État, ou de toute autre manière incompatible avec la Charte des Nations Unies, ainsi qu’il ressort de la présente définition ». À la Conférence de révision de Kampala de 2010, les États ont adopté des amendements au Statut de Rome visant à définir le crime d’agression. L’article 8 bis, 1) le définit ainsi comme « la planification, la préparation, le lancement ou l’exécution par une personne effectivement en mesure de contrôler ou de diriger l’action politique ou militaire d’un État, d’un acte d’agression qui, par sa nature, sa gravité et son ampleur, constitue une violation manifeste de la Charte des Nations Unies ». En ce qui concerne la définition de l’acte d’agression et des actes spécifiques constitutifs, qu’il y ait ou non déclaration de guerre, le point 2) du même article renvoie à la résolution 3314 (XXIX) de l’AGNU. Les points de contact et d’interaction entre le droit international pénal et le droit international public sont ainsi cristallisés, le deuxième permettant de compléter le premier.

L’article 25 du Statut de la CPI relatif à la responsabilité pénale individuelle précise en son point 3) bis que « s’agissant du crime d’agression, les dispositions du présent article ne s’appliquent qu’aux personnes effectivement en mesure de contrôler ou de diriger l’action politique ou militaire d’un État ». Ainsi, l’agression ne peut être que le fait des hauts dirigeants et responsables d’un État titulaires d’une responsabilité de commandement au titre d’une organisation hiérarchique de la structure étatique. Néanmoins, le point 4) du même article ajoute qu’ « aucune disposition du présent Statut relative à la responsabilité pénale des individus n’affecte la responsabilité des États en droit international ». Ainsi, l’établissement de la responsabilité individuelle s’affirme comme étant sans incidence sur une éventuelle responsabilité de l’État, celles-ci étant considérées comme distinctes, plutôt que complémentaires. Cette approche semble critiquable en ce qui concerne le crime d’agression, notamment au regard des principes de l’attribution des faits des personnes physiques à l’État codifiés dans le projet de la CDI sur la responsabilité internationale étatique. Si une personne est effectivement en mesure de contrôler ou de diriger l’action politique ou militaire d’un État, il semblerait qu’elle agisse à titre d’organe officiel de l’État, organe de jure ou de facto tel que défini par le droit interne (voir les articles 5 à 11 du Projet de la CDI précédemment cités). Dès lors, en cas d’établissement de la responsabilité pénale individuelle pour un crime d’agression commis par une personne physique répondant à de tels critères, il serait logique d’établir la responsabilité internationale de l’État dans la mesure où l’acte illicite de l’agression lui serait directement attribuable, ces deux types de responsabilité s’inscrivant dans un rapport de complémentarité.

Les conditions d’exercice de la compétence de la CPI à l’égard du crime d’agression

L’article 13 du Statut de Rome dispose que la CPI exerce sa compétence à l’égard d’un des crimes visés par l’article 5 si sa situation est déférée au Procureur par un État partie, conformément à l’article 14; par le Conseil de sécurité agissant au titre du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies ou encore si le Procureur a ouvert une enquête, proprio motu, en vertu de l’article 15.

Au regard de l’article 15 bis, la compétence de la Cour à l’égard du crime d’agression ne pouvait s’exercer qu’un an après l’acceptation des amendements de Kampala par au moins 30 États. La Palestine a été le 30ème État à ratifier ces amendements, rendant ainsi possible l’ouverture des négociations quant à l’activation de la compétence de la Cour à l’égard du crime d’agression lors de l’AÉP16. Le point 4) de l’article 15 bis précise que la Cour peut « exercer sa compétence à l’égard d’un crime  d’agression résultant d’un acte d’agression commis par un État Partie à moins que cet État Partie n’ait préalablement déclaré qu’il n’acceptait pas une telle compétence ». En ce qui concerne un État qui n’est pas Partie au Statut de Rome, la même disposition exclut la compétence de la Cour lorsque le crime a été commis par des ressortissants de cet État ou sur son territoire. Durant les négociations menées dans le cadre de l’AÉP16, le consensus quant à l’activation de la compétence de la Cour à l’égard du crime d’agression a toujours été l’objectif premier, les États ne souhaitant pas avoir recours au vote pour obtenir la majorité qualifiée de 2/3 exigée. À la tombée de la nuit du dernier jour de l’AÉP16, les États ont pu obtenir le consensus nécessaire pour activer le crime d’agression. À ce stade, il apparaît opportun d’apprécier le rôle joué par le Conseil de sécurité dans la constatation d’un acte d’agression au regard du Chapitre VII des Nations Unies et de s’interroger sur l’interaction avec la compétence de la Cour à l’égard du crime d’agression.

La part de l’interprétation dans la constatation d’un acte d’agression par le Conseil de sécurité

En vertu de l’article 24, § 1 de la Charte des Nations Unies, le Conseil de sécurité est investi de la responsabilité principale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Au regard de l’article 39, il lui incombe de constater toute menace contre la paix, toute rupture contre la paix ainsi que la survenance de tout acte d’agression. Comme la définition de l’agression ne lie pas le Conseil qui juge de la qualification en fonction des circonstances de la situation et plus particulièrement en fonction de la gravité de l’acte ou de ses conséquences, conformément à l’article 4 de la résolution 3314, il dispose ainsi d’une entière liberté d’appréciation. Par ailleurs, l’article 39 stipule que le Conseil ne fait que « constater » une situation. Cette « constatation » implique inévitablement une opération de qualification juridique puisque le Conseil dispose d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire au titre du Chapitre VII. Dès lors, la constatation est constitutive puisqu’il n’y a de menace contre la paix, de rupture de la paix ou d’acte d’agression seulement lorsque le Conseil en décide ainsi en l’absence de définitions strictes et générales. Le texte de l’article 39 laisse entendre que la réalité préexistante est simplement à constater par le Conseil, alors que les notions visées font l’objet d’appréciations diverses quant à leur contenu ou à leur sens dans la mesure où ces notions dépendant du contexte et des éléments factuels. Cependant, l’article 24 § 2 fixe des limites générales au pouvoir discrétionnaire du Conseil de sécurité. Il stipule que « dans l’accomplissement de ses devoirs, le Conseil de Sécurité agit conformément aux buts et principes des Nations Unies », à savoir conformément aux articles 1 et 2 de la Charte.

La particularité essentielle de l’article 39 réside dans le fait que l’organe titulaire du pouvoir de qualification est également l’organe chargé de la mise en œuvre de la sanction (articles 41 et 42 de la Charte) mais cela ne veut pas dire qu’à travers la constatation, le Conseil de sécurité porte un jugement sur la responsabilité internationale de l’État ou la responsabilité pénale individuelle, envisagées de manière « subjective », mais un jugement sur la situation objective identifiée. Il s’agit d’une appréciation politique qui ne comporte pas nécessairement de conséquences juridiques puisque le Conseil est l’organe responsable du maintien de la paix et de la sécurité internationales et non l’organe en charge du respect du droit.

L’interaction entre les compétences du Conseil de sécurité et celles de la CPI

En ce qui concerne la CPI, l’article 15 ter, 4) dispose que « le constat d’un acte d’agression par un organe extérieur à la Cour est sans préjudice des constatations que fait la Cour elle-même en vertu du présent Statut ». A contrario, si le Conseil de sécurité qualifie une intervention armée de menace ou rupture contre la paix et non comme un acte agression, la CPI aurait-elle la légitimité et la possibilité d’identifier cette même situation comme étant un crime d’agression ? Cette qualification de la Cour aurait-elle une véritable autorité juridique et recevrait-elle une coopération de la part des États en allant à l’encontre de la constatation du Conseil alors même que ce dernier est investi d’une autorité politique renforcée et d’un pouvoir de coercition au titre du Chapitre VII ? Enfin, la disposition de l’article ne mentionne pas expressément le Conseil de sécurité, mais « un organe extérieur » à la Cour qui pourrait aussi être éventuellement la Cour internationale de Justice qui aurait compétence sur un tel différend interétatique en tant qu’organe judiciaire principal des Nations Unies, pourvu que les États aient accepté de se soumettre à sa juridiction. Il y aurait ainsi un risque de conflits de juridictions, chacune exerçant un pouvoir d’interprétation.

Pour le moment, l’article 15 bis détaille la procédure de déclenchement des poursuites en cas d’un crime d’agression allégué. Le point 6) dispose si le Procureur conclut qu’il existe une base raisonnable pour mener une enquête pour crime d’agression, il s’assure que le Conseil de sécurité a constaté qu’un acte d’agression a été commis par l’État en cause et avise le Secrétaire général des Nations Unies de cette situation. Cette disposition renvoie à une nécessaire et étroite collaboration entre le Bureau du Procureur et le Conseil de Sécurité. Interprétée de manière restrictive, elle semble même subordonner l’ouverture d’une enquête par le Procureur, de sa propre initiative, à une constatation initiale du Conseil qui irait dans le sens de l’existence d’un acte d’agression.

En effet, selon le point 7), si une telle constatation du Conseil a eu lieu, le Procureur peut enquêter sur le crime. Ainsi, le point 8) précise que lorsqu’une telle constatation n’a pas eu lieu dans les six mois suivant la date de l’avis, si la Section préliminaire autorise le Procureur à ouvrir une enquête pour crime d’agression, il peut procéder ainsi, mais à la condition « que le Conseil de sécurité n’en ait pas décidé autrement, conformément à l’article 16 ». Cet article habilite le Conseil à demander un sursis à enquêter ou à poursuivre tout crime pour lequel la Cour est compétente en vertu du Statut, et ce, pendant les douze mois suivant la date d’une telle décision adressée à la Cour dans une résolution adoptée en vertu du Chapitre VII. Par ailleurs, cette demande peut être renouvelée par le Conseil dans les mêmes conditions.

Dans le cadre du crime d’agression, crime politique et crime de l’État qui va à l’encontre de l’interdiction du recours à la force dans la conduite des relations internationales, une telle disposition comme l’article 16 du Statut de Rome semble instaurer un contrôle de la part du Conseil de sécurité à l’égard de la CPI. En effet, un sursis à enquêter ou à poursuivre peut être demandé à un organe juridictionnel, par un organe politique qui a la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale. Ainsi, il semblerait que même si la compétence de la Cour est activée à l’égard du crime d’agression, son exercice restera délicat dans la mesure où les États, en particulier les États membres permanents du Conseil de sécurité, disposant d’un droit de veto, pourront bloquer l’adoption d’une résolution visant à la constatation d’un acte d’agression tout en pouvant démontrer l’existence d’un consensus dans l’adoption d’une résolution sur la base du Chapitre VII en vue de neutraliser l’initiative d’investigations ou de poursuites du Procureur de la CPI. La puissance et les intérêts des États pourront ainsi engendrer éventuellement tant des zones de non-droit qu’une application du droit à géométrie variable orientée envers les États les plus faibles, dont les points de vue seront neutralisés, face à une Cour immobilisée en raison des actions du Conseil de sécurité.

La publication de ce billet et la participation de Silviana à la 16e Assemblée des États Parties dans le cadre du Partenariat canadien pour la justice internationale ont été financées par le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada.

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Fighting against impunity: The Mutual Legal Assistance initiative for domestic prosecution of the most serious crimes

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@Maxime Mariage

During the 16th Assembly of States Parties (ASP16), a side event entitled “Fighting Impunity for the most serious crimes – Strengthening the central role of national jurisdictions” was organized by the Permanent Mission of Belgium to the United Nations and the Permanent Mission of Senegal to the United Nations. It took place on Wednesday, 6 December 2017, and was attended by ICC Prosecutor Fatou Bensouda. The focus of the side-event was a panel discussion on a mutual legal assistance (MLA) initiative. This project aims to elaborate provisions on interstate judicial assistance in order to collect evidence and information on crimes that go beyond national borders, in order to prosecute them effectively.

That side event was followed by another on MLA, held on Thursday, 7 December 2017, and organized by Argentina, Belgium, Mongolia, The Netherlands, Senegal and Slovenia (referred to as the six core states). The side-event was entitled “On the joint initiative for a Multilateral Treaty on Mutual Legal Assistance and Extradition for the most serious International Crimes (crimes of genocide, crimes against humanity and war crimes)”. This idea is rapidly gaining support: 58 States currently support the six core States, and their numbers are increasing. During the side-event presentation, it was said that France and Germany had joined as supporters. In September 2015, they were 48 supporting states, according to the list provided by the Council of Europe (COE). Recently, the COE drafted an explanatory note on the MLA initiative and Parliamentarians for Global Action (PGA) provided a background document.

The side-event highlighted several elements. First, there should be no impunity for the most serious crimes. Second, if States have the primary responsibility to investigate and prosecute the most serious crimes, cooperation is essential in order to accomplish that mission. Indeed, investigations cross national borders, evidence can be all over the world and, therefore, it is inevitable to cooperate with one or more other States. For instance, when a State receives a request from another one related to extradition, hearing of witnesses or wire-tapping suspects, they need to collaborate and exchange information in order to effectively investigate and prosecute, especially when the case presents international elements. In the context of globalization and of modern technology and communication, the need to establish a new multilateral treaty that takes into account new modes of assistance, with the mean to enhance cooperation related to investigation and prosecution of international crimes, is stronger than ever.

The speakers at the side-event addressed an invitation to all States to joint the MLA initiative and to demonstrate their commitment to rule of law while delivering a message against impunity. They indicated that the MLA treaty should include several substantial elements. There should be no renegotiation of the definition of the crimes. The definition shall remain the same as in the Rome Statute of the ICC, even though the concerns of the treaty go beyond. Also, the treaty should include provisions on other international crimes contained in other treaties such as the UN Convention against Transnational Organized Crime. Other specific provisions could be integrated following long-term negotiations, which would be preferable for a preliminary draft text.

At the end of the side-event, the speakers detailed the next steps in the process. Over the next few months, a draft treaty will be created, with the aim of presenting it in March 2018. In June 2018, ideas and thoughts would be collected in order to improve the preliminary text. In the course of Autumn 2018, negotiations should take place, while final negotiations and conclusions are expected during 2019.

During this timeframe, the goal is to pursue dialogue with other States that would like to join the initiative. An information meeting will take place in January 2018, to which NGOs are invited. For instance, Amnesty International was consulted in October 2017 and has already submitted draft principles for the proposed MLA treaty, including that MLA should not occur at the expense of human rights protections. As well, Amnesty has proposed that a set of principles should be included, such as no extradition in case of risk of death penalty, torture or other violation of human rights or the respect of the rights of the victims.

The idea of a MLA treaty on genocide, crimes against humanity and war crimes was also discussed and documented in the conclusions of the 22nd meeting of the Network for investigation and prosecution of genocide, crimes against humanity and war crimes that took place in The Hague, 29-30 March 2017.  The International Prosecutors Association also supports the initiative. This demonstrates the interest of States and civil society actors into a multilateral treaty on interstate cooperation regarding challenges and issues attached to legal assistance requests and extradition for the most serious international crimes.

The MLA initiative first emerged a meeting organized by Belgium, The Netherlands and Slovenia in The Hague in November 2011, during which international legal experts and practioners concluded that existing treaties on core crimes do not contain modern provisions on legal assistance and extradition. They also concluded that there is a gap in the international legal framework in the field on the mutual legal assistance and interstate cooperation. Afterwards, they launched the project and were joined by Argentina, Senegal and Mongolia. At present, all regions of the world are supporting the project. They made a joint statement at the ASP12 about a draft treaty that became a permanent declaration at ASP14. The preparatory conference that focused on launching the negotiations of this multilateral treaty took place in October 2017.

This blog post and Silviana Cocan’s attendance at the 16th Assembly of States Parties in the framework of the Canadian Partnership for International Justice was supported by the Social Sciences and Humanities Research Council of Canada.

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